Les nouveaux fonctionnaires
Les
logiques managériales dans la fonction publique ne sont pas sans effet sur les
carrières. Les modalités d’avancement des cadres du public se transforment et
favorisent l’individualisation des carrières et la dualisation des marchés du
travail.
«Lorsque l’on évoque les évolutions de la
fonction publique en matière d’emploi, l’accent est souvent mis sur la
réduction des effectifs (Ruiz, 2017) ou sur le poids croissant des contractuels
(Peyrin, 2017), mais il est un autre phénomène massif dont les effets sont plus
diffus : l’adoption progressive de logiques « managériales » dans la gestion des personnels de l’État et la
rupture concomitante avec les régulations impersonnelles qui caractérisaient le
modèle de la fonction publique de carrière.
Parmi
d’autres préconisations, les tenants de la « nouvelle gestion
publique » (Bezes, 2005) encouragent en effet l’État employeur
à se doter de plus de souplesse dans le recrutement comme dans la promotion de
ses personnels - tout particulièrement dans l’encadrement. La détection,
l’évaluation et la promotion accélérée de cadres « managers » spécialisés dans le travail de réorganisation et la
maîtrise des coûts font partie des outils récurrents de la transformation des
organisations publiques, quitte à marginaliser les cadres plus expérimentés
dont les compétences professionnelles sont plus ancrées dans le terrain. Ce
phénomène, qui a d’abord été observé s’agissant des entreprises publiques
désireuses de se « moderniser »
(Boussard et al. 2015) afin de passer du « monopole au marché » (Tixier, 2002), s’est pour partie transféré aux
fonctionnaires d’État, à la faveur notamment des restructurations consécutives
à la Révision générale des Politiques publiques menée durant le quinquennat
Sarkozy.
Un certain
nombre d’initiatives ont ainsi été prises ces 10 dernières années pour mieux « manager » les
fonctionnaires, notamment en intensifiant les évaluations, en accroissant la
part des primes dans la rémunération, ou en décloisonnant les carrières via des
fusions de corps et des mobilités interministérielles. Le modèle de la fonction
publique de carrière, avec son fonctionnement très pyramidal sélectionnant une
part importante des encadrants par promotion interne, tend à laisser la place à
un modèle moins impersonnel, censément plus attentif aux mérites, avec des
carrières accélérées et de rétributions individualisées pour les cadres repérés
pour leur « performance ».
En nous
fondant sur les résultats d’une recherche récente sur les effets de la Réate [1] au
ministère de l’Écologie, nous allons voir que le tournant managérial opéré par
l’État peut parfois entrer en contradiction avec les garanties politiques
conférées par le statut de l’emploi public, qui reposent précisément sur
l’impersonnalité des règles de gestion. Au prétexte de mettre en avant les
compétences des fonctionnaires, en individualisant les conditions d’emploi, les
rémunérations et les parcours, l’État ne risque-t-il pas de fragiliser les
protections juridiques sur lesquelles reposent les « emplois à statut » (Cartier et al., 2010) ? En voulant mieux
gérer les agents, n’est-il pas en train d’accroitre la capacité d’immixtion du
pouvoir exécutif dans les carrières des fonctionnaires ?(…)
Pour éclairer cette situation, nous
commencerons par revenir brièvement sur les logiques fondamentales de la
fonction publique de carrière, qui relèvent pour bonne part d’une volonté de
protéger les fonctionnaires de l’influence du politique. Nous verrons ensuite
comment la volonté de manager les agents de l’État s’appuie systématiquement
sur des logiques d’individualisation qui entrent parfois en contradiction avec
les dimensions impersonnelles et collectives du statut. Enfin, à appui de nos
résultats de recherche, nous envisagerons les possibles conséquences de ces
réformes.
La fonction publique de
carrière : un enjeu politique
Le système de la fonction publique de
carrière à la française repose sur un équilibre subtil entre sujétions et
avantages, que ses contempteurs feignent généralement d’ignorer. La
construction du statut a été progressive et ambiguë (Rouban, 2010), mais le statut
des fonctionnaires n’est pas réductible à un « acquis social » ;
l’enjeu a toujours été d’assurer l’égalité des citoyens devant la loi et la
continuité de l’État par-delà l’instabilité du personnel politique, voire la
valse des régimes. En la matière, le cas des militaires permet de comprendre
bien des choses.
Ce n’est pas un hasard si le vocabulaire
des carrières publiques contient beaucoup de termes empruntés aux armées (« cadres »,
« grade », « tableau d’avancement », etc.) : les
solutions qui ont été trouvées pour les officiers au début du XIXe siècle
ont largement inspiré toute la fonction publique après eux. Après la défection
des généraux napoléoniens sous la Restauration, l’armée a fait face à un manque
criant de cadres. Comment former et conserver des officiers compétents ?
Comment s’assurer de leur fidélité ? La loi
Gouvion St Cyr de 1818 va poser les bases d’un système qui a fortement
influencé l’emploi public. Pour stabiliser la hiérarchie militaire, il est en
effet décidé que l’armée sélectionnerait ses chefs de manière interne,
progressive et relativement transparente : un âge et une ancienneté
minimale seraient établis pour chaque niveau hiérarchique, un « tableau
d’avancement », public, donnerait à voir les candidats à une promotion.
Par la suite, la
loi sur les officiers de 1834 instaurera la séparation du grade et de
l’emploi, principe fondateur de l’emploi public moderne, et créera un « droit
à la carrière » pour les militaires (voir Saglio, 2005). Les militaires y
sont dits « propriétaires » de leur grade, ce qui les protège de
toute dégradation arbitraire et leur garantit un avancement minimal à
l’ancienneté. En revanche, l’« emploi » qu’ils occupent est à la
discrétion de l’Etat : ils ne peuvent refuser une mutation, fût-elle
punitive [2].
L’idée est simple : des carrières lentes, mais sûres, en l’échange d’une
disponibilité totale au service de l’intérêt général et d’une loyauté sans
faille dans l’exercice de ses fonctions.
Ces remarques éclairent la logique
fondamentale de l’emploi public, bien au-delà de l’armée : les concours
assurent l’égalité des chances d’accès aux fonctions publiques puis, par des
garanties collectives, la lenteur et la scansion ritualisée des promotions
assurent que les fonctionnaires jouiront d’une relative autonomie vis-à-vis du
pouvoir exécutif. En échange de ces protections politiques, les fonctionnaires
doivent se montrer loyaux à l’égard du pouvoir, et accepter des sujétions
spécifiques comme des mobilités imposées ou des astreintes. Ils doivent aussi
développer des savoir-faire très spécifiques généralement peu transposables
hors de l’État. Un équilibre subtil se met en place et, comme le note B.
Pêcheur (2005), « le statut s’avère à la fois une protection pour les
fonctionnaires et un bouclier pour le politique ».
La nouvelle gestion
publique
Dans la perspective d’une réforme
managériale de l’État, ce système devient problématique. Pour plusieurs
raisons, « manager » des statutaires relève pour partie du « défi »
(Buisson, Peyrin, 2017). En particulier parce que les garanties collectives
liées au statut, si elles permettent de limiter l’immixtion du politique,
offrent aussi des positions de repli qui limitent la portée des incitations
managériales, qu’elles soient positives ou négatives.
Aussi, de F.
Fillon à M. Valls,
les circulaires se sont enchaînées qui poussaient à améliorer le management des
carrières des encadrants du secteur public. La circulaire Fillon visait à « faciliter
le décloisonnement des carrières des cadres supérieurs ainsi que l’accès de
profils diversifiés au plus haut niveau des responsabilités administratives »
en créant des viviers de « managers » à haut potentiel et en ouvrant
les sommets de l’administration à des cadres du secteur privé, voire à
d’anciens membres des cabinets ministériels. L’idée était assez claire :
il s’agissait pour une bonne part de créer une concurrence externe aux cadres
traditionnellement issus de la sélection interne opérée par les corps
ministériels. Quelques années plus tard, la circulaire Valls encourageait de
son côté à mettre en place un « plan managérial » par ministère et
poussait à concentrer les efforts sur les agents en position d’encadrement, sur
qui reposaient « les changements attendus en matière d’organisation et de
relations de travail (…) ». Là encore se manifestait l’idée qu’un État
mieux managé nécessitait de détecter et de promouvoir des cadres aux profils
managériaux, des « talents », pour qui il convenait de mettre en
place des mobilités accélérées, des plans de formation spécifiques et des
rétributions indexées à leurs « performances ».
La Prime
de fonction et résultat, dite PFR, instaurée en 2009 pour les cadres
supérieurs et remplacée en 2014 par le RIFSEEP, s’inscrit dans cette
logique incitative. Beaucoup plus fondamentalement, la création des Grades à
Accès fonctionnel (Graf) par la loi du 5 juillet 2010 relative à la
rénovation du dialogue social a remis en cause la logique « incrémentale »
des carrières publiques. Ces GRAF, qui peuvent être attribués de manière
relativement discrétionnaire, supposent en effet une progression fonctionnelle
et indemnitaire, mais non statutaire. L’agent est « détaché » pour
quelques années dans un « emploi fonctionnel » qui s’apparente à
un CDD de mission dans l’État. La mission peut être renouvelée une
fois, mais à la fin, l’agent retrouve son grade initial et perd les
bonifications salariales liées à son détachement. Pour reprendre l’exemple
militaire, on peut dorénavant être général quelques années avant de redevenir
colonel. L’évolution n’est pas anecdotique.
Ce ne sont là que quelques exemples des « souplesses »
dont s’est doté l’État pour mieux gérer les carrières de ses personnels
d’encadrement. Ces bouleversements discrets, mais fondamentaux, peuvent avoir
des conséquences non négligeables sur les agents en place ; ils incitent
également à s’interroger sur l’état de la « digue juridique » qui
protégeait les personnels de l’État de l’immixtion du politique.(…)»
Alex
Alber, La vie des idées
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