La dette odieuse

Le remboursement des créances publiques par les États surendettés constitue-t-elle vraiment une priorité politique ? Éric Toussaint, économiste militant, explique que certaines dettes sont odieuses et propose de réformer l’architecture financière internationale en conséquence.

«La dette publique est au cœur des nombreuses crises qui ont jalonné l’histoire financière depuis le début du XIX^e siècle. La récente crise de la dette grecque est encore dans les esprits. Malgré des plans d’austérité à répétition, le niveau de l’endettement de la Grèce n’a pas diminué, bien au contraire. Aujourd’hui, le niveau de la dette publique est également une préoccupation majeure au Venezuela, à Porto Rico, mais aussi en Italie et en Argentine. Comment se construit une situation de surendettement ? Quelles sont les conséquences de la dette sur la souveraineté d’un pays ? Qui est responsable lorsqu’un État n’est plus en mesure de repayer sa dette ? Y a-t-il des circonstances particulières justifiant qu’un État répudie (c’est-à-dire ne rembourse pas) tout ou partie de sa dette ?

Éric Toussaint se propose de répondre à ces questions au moyen d’une analyse historique et comparée de plusieurs cas de répudiation de dette. L’ouvrage se concentre sur les deux premiers grands épisodes de défaut de dette (1826-1850 et 1876-1914) ainsi que sur l’entre-deux-guerres (1917-1940). Le cas de l’Amérique latine est particulièrement étudié, notamment celui du Mexique ; la Grèce, l’Égypte la Tunisie et la Russie soviétique sont également analysées.

L’argument central de l’ouvrage peut se résumer en trois temps. Durant les cycles d’expansion économique, d’abord, la recherche des débouchés incite les créanciers des pays industrialisés à investir massivement à l’étranger, l’afflux des capitaux étrangers faisant gonfler dangereusement la dette des pays périphériques. Ensuite, le retournement de la conjoncture économique dans les pays industrialisés affecte la solvabilité des pays périphériques qui sont contraints de suspendre le paiement de la dette. Enfin, les créanciers et leurs États s’appuient sur le non-remboursement de la dette pour placer les pays endettés sous tutelle : la dette est ainsi un puissant relais des politiques impérialistes. Cet engrenage constitue ce qu’É. Toussaint appelle le « système dette ».

Une approche externaliste de l’endettement

Avec ce modèle, É. Toussaint remet en cause le récit habituel sur les crises de la dette. Les États sont souvent accusés de dépenser sans compter, de préférer l’endettement facile à la maîtrise des dépenses. À partir d’une analyse de longue durée des cycles du capitalisme (p. 20-26), l’auteur montre que l’endettement des pays périphériques, depuis la décision d’emprunter jusqu’au défaut de remboursement, répond à des facteurs externes liés au cycle de l’économie mondiale plutôt qu’à des facteurs locaux. Cette approche par les cycles n’est évidemment pas nouvelle. Elle fait figure de passage obligé en économie politique internationale depuis les travaux fondateurs de Juglar et Kondratieff à la fin du XIX^e siècle. Mais le rappel de l’auteur est utile, tant l’influente théorie du « choix public » depuis les travaux d’Alesina (1995) a cherché les causes de l’endettement dans la propension des élus à dépenser sans compter pour s’attacher les électeurs. L’auteur a donc raison de préciser que de nombreuses crises de la dette dans les pays périphériques ont éclaté après la survenue de crises affectant les économies des pays industrialisés. La crise spéculative de 1825 à la bourse de Londres, par exemple, eut des répercussions dramatiques sur la capacité de plusieurs pays d’Amérique latine à rembourser leur dette externe.

Une des leçons de l’ouvrage est que l’endettement a grandement contribué à maintenir les États périphériques dans le sous-développement. Comme le suggère l’économiste André Gunder Frak (cité p. 17), le cercle vicieux de l’endettement et de la mise sous tutelle a favorisé le « développement du sous-développement ». Le Japon est un cas révélateur : contrairement à la Chine, le Japon refuse de s’ouvrir aux capitaux étrangers durant l’ère Meiji (1868-1912), ce qui lui garantit une forte croissance économique jusqu’à la Seconde Guerre mondiale. Le contraste est ici frappant avec un pays comme l’Argentine, cinquième puissance mondiale en 1914, qui entame ensuite un long déclin après des crises de la dette à répétition. On peut regretter que l’auteur ne détaille pas davantage les raisons pour lesquelles le Japon refuse de s’endetter. Le choix du mode d’insertion dans l’économie mondiale dépend sans doute de facteurs endogènes, liés aux cadres institutionnels propres à chaque pays, dont É. Toussaint, en privilégiant une approche externaliste, ne peut pas pleinement rendre compte.

L’ouvrage permet également de réévaluer le rôle de la dette souveraine dans l’expansion des empires coloniaux. Dans la seconde moitié du XIX^e siècle, plusieurs pays (tels que la Tunisie et l’Égypte) dans l’incapacité de rembourser leur dette passent sous domination coloniale française ou anglaise. Les multiples exemples de « diplomatie de la canonnière », comme l’attaque du port d’Alexandrie par la marine britannique en 1882, montrent que les États sont prêts à mobiliser des ressources militaires pour protéger les intérêts des grandes banques. L’ouvrage suggère ainsi de façon très pertinente que la protection du capital par l’État, loin d’être caractéristique du néo-libéralisme (Abdelal 2007), s’affirme dès le milieu du XIX^e siècle.

Les chapitres empiriques permettent de déplier le modèle proposé de façon convaincante grâce à un important travail de collecte de matériaux d’archives. L’auteur propose une analyse des contrats d’emprunts sur la base d’une documentation historique qui, sans être totalement inédite, est pour la première fois rassemblée dans un volume, ce qui permet des comparaisons intéressantes. Elle révèle notamment le comportement prédateur des créanciers internationaux. Au XIX^e siècle et au début du XX^e siècle, les conditions imposées par les créanciers aux États emprunteurs étaient souvent abusives : titres vendus en deçà de leur valeur faciale, commissions diverses empochées par les intermédiaires. Les États emprunteurs ne recevant qu’une fraction du montant emprunté, les remboursements n’en étaient que plus difficiles. Dans son versant empirique, l’ouvrage peut se lire comme une actualisation des travaux de William Wynne (1951), bien connus des spécialistes de la dette.

Repenser la dette odieuse

La discussion de la doctrine de la « dette odieuse » est sans doute le point le plus novateur du livre. Formulée en 1927 par Alexander Sack, un juriste russe vivant à Paris, la doctrine de la dette odieuse dispose que, dans certains cas exceptionnels, les États sont fondés à répudier leur dette. C’est le cas lorsque celle-ci a été contractée par des gouvernements despotiques (critère 1 : défaut de consentement), pour des besoins contraires aux intérêts de la population (critère 2 : absence de bénéfice), et lorsque les créanciers avaient connaissance des deux premiers critères au moment de l’émission de l’emprunt (critère 3 : complicité des créanciers).(…)»

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La vie des idées, Pierre Pénet